מהו היתר בניה?

 

הקדמה: רישוי בניה

רישוי בנייה הוא תהליך שמלווה את הבונה משלבי תכנון הבנייה ועד לסיומה. 

זהו תהליך שמתבצע מול 3 גופים עיקריים:

1. הועדה המקומית או המרחבית לתכנון ובניה

2. גורמים שונים במחלקת ההנדסה של הרשות המקומית

3. גורמים חיצוניים כמו חברת חשמל, פיקוד העורף וכיו״ב

לכל ישוב ועדה מקומית לתכנון ולבנייה אליה הוא שייך ישנן גם מספר ועדות מרחביות המאגדות תחתיהן מספר ישובים.

כאן ניתן לראות את רשימת הועדות והישובים.

ניתן לחלק את תהליך הרישוי לארבעה שלבים עיקריים:

  • קבלת מידע תכנוני להיתר
  • תכנון אדריכלי ועריכת תכנית בקשה להיתר
  • קבלת היתר בניה / פטור מהיתר
  • ביצוע

מרבית עבודות הבניה דורשות לבצע את התהליך במלואו ולקבל היתר בניה שמהווה אישור מטעם הוועדה. אישור זה צריך להראות שהתכנון תואם את התב״ע המאושרת, מבחינת בינוי, שימוש ודרישות הוועדה.  

ישנן מספר עבודות שמוגדרות בחוק כפטורות מהיתר ומצריכות דיווח בלבד. גם בפטור מהיתר הבניה חייב להיות תיאום בין דרישות הוועדה לבין התב״עות המאושרות.

מאמר זה מתמקד בשלב היתר הבניה.

 

מהו היתר בניה?

כאמור, היתר בניה הוא הרשות לבצע עבודת בניה, הריסה או שימוש במקרקעין. ההיתר מראה את שטחי הבניה המבוקשים, המבנים, ומציג את החלוקה בין שטחים עיקריים לשטחי השירות, היחס בין המבנה לסביבה הקרובה, כניסות להולכי רגל ולרכבים, התחברות לתשתיות ועוד.

את הבקשה להיתר בניה מאשרת רשות הרישוי, למעט בקשה הכוללת הקלה או שימוש חורג הטעונה אישור של הוועדה המקומית. לאחר מתן היתר בניה ניתן לבקש אישור לתחילת עבודות.

כל היתר בניה יוצא מכוח חקיקה, בין אם מדובר בחוק ובתקנות התכנון והבניה או בהליכים סטטוטוריים כמו תב״ע, הנחיות מרחביות וכיו״ב.

 

מי צריך היתר?

היתר בניה נדרש עבור רוב העבודות, מלבד רשימה מוגבלת של עבודות שנקבעו בתקנות כעבודות הפטורות מהיתר. 

סעיף 145 בחוק תכנון ובניה מגדיר איזה עבודות טעונות היתר ואת העבודות הפטורות מהיתר. על פי סעיף זה:

א)  לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו רשות הרישוי המקומית היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר: 

(1)   התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה;

(2) הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;״

בפסקה זו –

"שינוי פנימי" – שינוי שאינו נוגע לצד החיצוני של הבנין, אינו פוגע בחזיתו או במראהו או בשלד של הבנין או ברכוש משותף או בצנרת או ציוד אחר המשרתים גם דירות אחרות, אינו פוגע בזולת ואינו משנה את שטחה של הדירה למעט תוספת של שטח מרפסת שנסגרה כדין או את מספרן של יחידות הדיור;

"דירה" – חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים, שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים, לעסק או לכל צורך אחר;

(3)   כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית.״

מכאן עולה שכמעט כל פעולה במקרקעין דורשת קבלת היתר בניה. 

 

תיקון 101 לחוק תכנון ובניה

בשנת 2016 נכנס לתוקף תיקון 101 לחוק התכנון והבניה שזכה לכינוי הרפורמה במערכת התכנון והבניה או חוק המרפסות. התיקון שינה מהותית את הליכי הרישוי ועל פי מינהל התכנון נועד: 

  • לייעל ולקצר את תהליך רישוי הבניה מתוך בהירות שקיפות ואמינות
  • להטמיע שפה אחידה, רלוונטית ודינאמית לתקנות הבנייה
  • לעודד מקצוענות, חדשנות ואחריות בקרב השותפים לבניה
  • לתרום לקיימות ותכן טוב במרחב הבנוי בישראל
  • לשפר את איכות הבניה

עקרונות הליכי הרישוי שקבע תיקון 101 הינם:

  • קביעת מסלולי רישוי: פטור, רישוי מקוצר, רישוי מלא
  • קציבת הזמן, בחקיקה, להשלמת כל אחד מהמסלולים
  • דרישה לקבלת תיק מידע כתנאי להגשת בקשה להיתר
  • עבודה במערכת מקוונת
  • הקמת מכוני בקרה שתפקידם לאשר את תכן הבניה ולפקח עליו
shutterstock 422761561

איך מקבלים היתר?

הליך קבלת היתר בניה מורכב ממספר אבני דרך עיקריות:

  • קבלת תיק מידע תכנוני
  • הגשת תכנית 
  • בקרה מרחבית
  • דיון והחלטת ועדה
  • מילוי תנאים ובקרת תכן
  • בדיקה סופית
  • תשלומים והנפקת היתר

.png

תיק מידע תכנוני

כאמור, תיק מידע הינו השלב הראשון בהליך הרישוי וקבלתו מהווה תנאי להגשת בקשה להיתר. תיק המידע מרכז את כל המידע התכנוני הרלוונטי לבקשה, לרבות זכויות ושימושים על פי התב״עות החלות על המגרש. הוא מפרט איזה תנאים יש להשלים עבור כל אחד משלבי הרישוי, החל בתנאים לקליטת בקשה, דרך תנאים לקבלת היתר ותחילת עבודות ועד לתנאים לקבלת תעודת גמר. 

בשלב זה יש להגדיר את מהות הבקשה. חשוב לציין כי לא מדובר בנושא טכני או אינפורמטיבי. על מנת לקבל מידע מדויק מהרשות, כלומר מידע שיכלול את התנאים הרלוונטיים לבקשה, יש לדייק בהגדרת מהות הבקשה. חשוב לדעת כי ניתן לתאם זאת עם הרשות ואף להשפיע על תכולת תיק המידע.

תיק מידע אמור להתקבל לאחר 45 ימי עבודה והוא בתוקף לשנתיים.

הגשת תכנית ובקרה מרחבית

הגשת תכנית נעשית במערכת רישוי זמין (למרות שיש רשויות שעדיין דורשות הגשה ידנית של תכנית הבקשה להיתר) ומתאפשרת רק לאחר שמשלימים את כל התנאים לקליטת בקשה על פי תיק המידע. 

חשוב לציין שלכל רשות יש תנאים משלה לקליטת הבקשה והם לרוב כוללים אישורים של מחלקות פנימיות (תנועה, נוף וכיו״ב), אישורים של גורמים חיצוניים כמו פיקוד העורף, אישורי יועצים כמו נגישות, הגשת תיק פרסום במקרה של הקלות ושימושים חורגים ועוד. לאחר הגשת הבקשה והאישורים נדרשים, לרשות יש 10 ימי עבודה לבדוק עמידה בתנאים מוקדמים. במידה ויש הערות מחזירים את הבקשה למי שהגיש אותה לתיקונים והשלמות. במידה ואין הערות הבקשה עוברת לשלב בקרה מרחבית.

חשוב לציין כי מאז כניסתו של תיקון 101 לתוקף מרבית התנאים שיש להשלים הם התנאים לקליטת בקשה. ישנם מקרים בהם השלמת תנאים אילו אורכת שנה ואף יותר.

בקרה מרחבית

זהו השלב בו הבקשה נבדקת ע״י מח׳ הרישוי לצורך שיבוץ לדיון. בשלב זה בודקים שתכנית הבקשה להיתר תואמת את התב״עות החלות ואת הנחיות הועדה. כמו כן, בודקים את איכות התכנית מבחינה גרפית, את חישובי השטחים וכיו״ב. 

לאחר דיון בבקשה לא ניתן לבקש תיקונים בתכנית, לכן שלב זה מאופיין לא מעט חזרות על התהליך (מהותיות וטכניות) מול בודקי התכנית.

לרשות יש 45 ימי עבודה להשלים את הבקרה המרחבית ולשבץ בקשה תואמת תב״ע לדיון. במידה והתכנית כוללת בקשה להקלה או שימושים חורגים, לרשות יש 90 ימי עבודה על מנת להשלים את הבקרה המרחבית.

דיון והחלטת ועדה:

לרוב מדובר בשלב טכני מכיוון שהבקשה מגיעה לדיון בוועדה לאחר שאושרה ע״י מספר רב של גורמים. הבקשה משובצת לדיון ברשות רישוי, ועדת משנה, או דיון בהתנגדויות לפי מהות הבקשה.

לאחר הדיון מתקבלת החלטת הועדה לאשר / לדחות / לשוב ולדון בבקשה. במידה והוחלט לאשר, הבקשה עוברת לשלב בקרת התכן (בקרה הנדסית על התכנון).

מילוי תנאים ובקרת תכן

לאחר הדיון נותר למלא את התנאים לבקרת תכן כפי שהוגדרו בתיק מידע. לרוב מדובר באישור של גורמים כמו כיבוי, משרד הבריאות וכיו״ב שמוכנים לבדוק ולאשר את הבקשה רק לאחר שמתקבלת החלטת ועדה.

לאחר השלמת התנאים לבקרת תכן מגישים תוכניות סופיות להיתר ואת האישורים שהתקבלו במערכת המקוונת. 

בדיקה סופית והנפקת אגרות והיטלים:

זהו השלב שבו הבקשה עוברת לבדיקה סופית. על פי חוק תכנון ובניה לרשות יש 30 ימי עסקים על מנת להשלים את הבדיקה ולהעביר את הבקשה לחישוב אגרות והיטלים. בפועל שלב זה יכול לקחת חצי שנה ויותר. 

לאחר השלמת הבדיקה לרשות יש 10 ימים להנפיק אגרות והיטלים.

תשלומים והנפקת היתר

לאחר תשלום אגרות והיטלים הרשות מפיקה את היתר הבניה. מומלץ לבדוק את חישוב האגרות וההיטלים ע״י בעלי מקצוע המתמחים בתחום.

לגבי היטלי השבחה חשוב לציין כי במידה ומבקשים לערער על התשלום, ישנו הליך שמאפשר הוצאת היתר בניה בכפוף להתחייבות כזו או אחרת.

מה פטור מהיתר?

חקיקה

כאמור אחד מעקרונות הליכי הרישוי שקבע תיקון 101 לחוק תכנון ובניה הוא הגדרת מסלול רישוי לעבודות פטורות מהיתר. סעיף 145(ג) לחוק קובע כי:

״ (א)  שר הפנים יקבע פטור מהיתר להקמתם של סוגי בניינים, לביצועם של סוגי עבודות ולסוגי שימושים שיקבע, ובלבד שמתקיימים בהם כל אלה, לפי העניין:

(1)   הם פשוטים מבחינה הנדסית;

(2)   אין בהם כדי ליצור סיכון, הפרעה, מטרד או מפגע סביבתי של ממש;

(3)   השפעתם על חזות הבניין, על הסביבה ועל אופיין ומאפייניהן, מעטה;

(4)   הם לא פוגעים בשלד הבניין וביציבותו או במערכות הבניין ובתפקודיו.״

תקנות התכנון והבניה מפרטות רשימה של עבודות פטורות מהיתר כמו התקנת גגון, בניית מחסום בכניסה לחניה, עבודות פיתוח ושיפור נגישות ועוד.

כאן ניתן לראות אילוסטרציה של העבודות הפטורות מהיתר מאתר מינהל התכנון. 

הנחיות מרחביות

על פי החוק, ועדה מקומית רשאית לקבוע הנחיות מרחביות שמפרטות את התנאים לביצוע עבודות פטורות מהיתר. במרבית הרשויות הועדות קבעו הנחיות מרחביות והן מפורסמות באתר הועדה. ניתן גם לפנות למח׳ הרישוי על מנת לקבל אותן. בכל מקרה, לפני ביצוע עבודה פטורה מהיתר מומלץ לפנות לוועדה, לתאם איתה את הנושא ולוודא שהעבודה אכן תואמת את ההנחיות המרחביות.  

חובת דיווח

חלק מהעבודות הפטורות מהיתר דורשות הגשת אישורים כאלה ואחרים, דיווח לפני ביצוע או אחרי ביצוע. 

כאן ניתן לדווח על ביצוע עבודה פטורה בהתאם להנחיות ותאומים מול הרשות.

 

היתר בניה במספרים

עד כאן הצגנו את הליך קבלת היתר ברמה עקרונית. כדי להבין את המורכבות של הוצאת היתר בניה, ריכזנו את הפעילויות שנדרשו להוצאת היתר בניה בפרויקט התחדשות עירונית ל- 370 יחידות דיור באזור המרכז. ההליך ארך כשנתיים וחצי וכלל מספר רב של שלבים ותהליכים מהשלב הראשוני של הגשת הבקשה ומילוי תנאים לקליטתה דרך הדיון בוועדה ועד לקבלת היתר הבניה.

2 תב"עות רלוונטיות – ברוב המקרים חלות על מגרש יותר מתכנית אחת. לפני שמתחילים את ההליכים חשוב להבין את המצב התכנוני על בוריו. לעיתים קיימים סתירות בין מסמכי תכנון שונים, לכן חשוב לנתח את כל המסמכים הרלוונטיים ולפעול בהתאם.

1 תיק מידע – זהו השלב הראשון בדרך להגשת בקשה להיתר בנייה. הוא מוגש בשם היזם / בעל הזכות בנכס וכולל את כל התנאים הנדרשים בשלב הרישוי לרבות קבלת היתר, תחילת בעבודות קבלת תעודת הגמר וכיו״ב.

45 דפים בתיק המידע – תיק המידע מופק ע״י הרשות המקומית וכולל מידע בהסתמך על תב״עות, מסמכי מדיניות, הנחיות מרחביות וכיו״ב. זהו מסמך מורכב שכולל את כל התנאים, ההנחיות התכנוניות לשלב הרישוי של הפרויקט. נדרשת מיומנות על מנת לנתח מסמך זה, לתעדף משימות ולבנות את תכנית העבודה של הפרויקט בפן של הרישוי.

43 מתכננים מעורבים – מינוי צוות תכנון מקצועי ומנוסה הוא קריטי להצלחת הפרויקט. במידת האפשר כדאי לשקול מינוי מתכננים שהיו מעורבים בשלב התכנון התב״עי. 

11 פגישות תכנון טרום הגשה – מדובר בפגישות של צוות התכנון, היזם ומנהלי הרישוי, שנועדו לתאם איך ממלאים את כל התנאים לשלב הרלוונטי שקבע תיק המידע.  

26 פגישות תאום טרום הגשה בעירייה – נעשות במקביל לסעיף שלעיל ומטרתן לתאם דברים מול הרשות המקומית ולעגן אותם במסמך רשמי כתוב.  

197 חתימות דיירים – הסכמת הדיירים היא אחד מהתנאים לקליטת הבקשה להיתר וכמובן להוצאת הפרויקט לדרך.

37 אישורים לפתיחת בקשה מגורמי רישוי – את רוב התנאים ממלאים לפני דיון בוועדה. בשלב זה מתבצעות חלק משמעותי מהפעולות הנדרשות לבקשת ההיתר והן נעשות בחוסר ודאות מסויים כי עדיין לא התקבלה החלטת הועדה לאשר את הבקשה. בכל ועדה נדרשים אישורים שונים בשלב זה.

12 חודשים – השלמת התנאים לקליטת הבקשה.

36 אישורי מחלקות פנימיות בעירייה – לרוב נדרשים לפני קליטת הבקשה ממחלקות שונות בעיריה כמו אישורים ממחלקת נכסים, מחלקת פיתוח, תיעול , תנועה וכיו״ב. 

100 עצים בתחום הפרויקט – טיפול בעצים הוא נושא בפני עצמו כאשר מדובר בפרויקטים בהתחדשות עירונית. לפעמים מיקומו של עץ משנה את כל התכנון של הפרויקט, לכן חשוב להקפיד לתכנן בהתאם להנחיות הרשות שכן תכנון בניגוד להנחיות יגרום לעיכובים מיותרים. 

513 חניות מתוכננות – תכנון חניות אמור להיעשות לפי התקן הארצי אולם אילוצי המציאות הופכות את תכנון החניות והסדרי התנועה לנתיב קריטי בפרויקט.

6 חודשים לקבלת נוסח ליידוע + השלמת יידוע – הליך שבו מיידעים בעלי עניין על הגשת הבקשה להיתר, שנועד לאפשר להם להתנגד לבקשה מסיבות תכנוניות. היידוע  נעשה ע״י משרדי פרסום וחשוב להקפיד שיהיה תקין ע״מ שלא לפגוע בהליך קבלת ההיתר.

20 נספחים ותוכניות – היתר הוא לא רק גרמושקה אדריכלית. לצורך קבלת היתר בניה נדרש מספר רב של מסמכים תכנוניים שאת כולם יש לבדוק ולאשר ע״י גורמים שונים.

10 ימים לבדיקת תנאים מוקדמים – הליך בדיקה של כל המסמכים שהוגשו ע״מ לוודא שעומדים בדרישות שניתנו בתיק המידע.

2 חודשים לבדיקה מרחבית (לפני שיבוץ לדיון) – על פי חוק, יש להשלים את הבדיקה תוך 45 ימי עבודה במידה והבקשה תואמת תב״ע, ותוך 90 ימי עבודה במידה והבקשה כוללת הקלות ושימושים חורגים. ברוב המקרים הזמן שלוקח לרשות לבדוק את הבקשה ארוך הרבה יותר.

20 עדכונים של תכנית הבקשה – שלב לפני הדיון בוועדה הכולל שינויים בתכנית לפי דרישות העירייה לאורך הדרך. הדרישה לשינויים יכולה לנבוע מתכנון שאינו תואם הנחיות, מדרישה של גורם מאשר, משינוי מדיניות של הועדה וכיו״ב. חשוב לציין כי שמירה על תקשורת רציפה ומקצועית עם הרשות לאורך התהליך מפחיתה משמעותית את כמות השינויים הנדרשים.

15 אישורי גורמים חיצוניים – גורמים כמו חברת החשמל, כיבוי אש, פיקוד העורף, רשות מקרקעי ישראל וכיו״ב נעשים לרוב לאחר דיון בועדה

6 חודשים למילוי תנאים להיתר – השלב שמגיע אחרי הדיון בוועדה ובו ממלאים את כל הדרישות מתיק המידע לשלב בקרת תכן.

2 חודשים לבדיקה סופית – בשלב זה ההיתר כבר נראה לעין ואפשר להתחיל להתכונן לתחילת עבודה. מדובר, בגדול, בבדיקה טכנית של העירייה לפני הפקת האגרות והשלמת ההיתר. ועדיין מדובר בעוד זמן יקר ושלב שיש לעמוד בו.  

לסיכום, למרות הרצון הטוב של כל הנוגעים בדבר, הליכי הרישוי הם מורכבים, ארוכים וחסרי ודאות. אחת הסיבות לכך היא שהרפורמה כשלה ביצירת אחידות ובאכיפה של לוחות הזמנים הקבועים בחוק להנפקת היתרי בניה. למרות כל זאת, עבודה מתודולוגית, ניהול ההליכים ע״י בעלי מקצוע המתמחים בניהול הליכי רישוי והקצאת משאבים מתאימים, מאפשרים לייעל את התהליכים, לקצר את לוחות הזמנים וליצור וודאות. 

כמו כן, המונח תב"ע אינו תקף היום, זהו, למעשה, שם מקובל לתכנית מפורטת, שבניגוד לתכנית מתארית מכוחה ניתן להוציא היתר בניה. תכנית מפורטת חלה בדרך כלל על תחום מצומצם של מתחם ולעיתים אף על מגרש או על מבנה בודד. סעיף 145(ז) לחוק קובע שעל מנת שניתן יהיה להוציא היתר בניה, על התכנית לקבוע את ייעודי הקרקע, שטחי הבניה המותרים, החלוקה למגרשים,  קווי הבניין, גובה המבנים או מספר הקומות.