מהו הליך תב״עי?

הקדמה

לפי חוק תכנון ובניה, כדי שלתוכנית יהיה תוקף, יש לאשר אותה בהליך סטטוטורי, כלומר על פי חוק. תב״ע או תכנית בניין עיר, שייכת לחלק התכנוני של תחום התכנון והרישוי. לפני שנתחיל לדבר על ההליך התב״עי נסקור בקצרה את תחום התכנון, ההיררכיות, הסמכויות והתהליכים שמרכיבים אותו.

מהו תכנון? 

כולנו משתמשים במרחב בדרכים שונות ומגוונות. על מנת לנצל ביעילות את המרחב יש לתכנן אותו, כלומר לתאם בין מגוון השימושים, לדאוג לתשתיות, וכיו״ב. בדיוק לשם כך נועדו ההליכים הסטטוטוריים מהרמה הכלל ארצית, דרך רמה המחוזית והעירונית ועד לרמת המגרש הבודד. מטרתם של ההליכים הסטטוטוריים היא לאשר תכנון של המרחב באופן שיספק את הצרכים של המשתמשים. הם קובעים בין היתר:

  • את ייעודי הקרקע.
  • איך ישתלבו השימושים השונים.
  • היכן וכמה ניתן לבנות.
  • היכן יעברו תשתיות ארציות ועירוניות.
  • מה נדרש על מנת לקבל אישור / היתר לבניה. 

בסוף תהליך התכנון מתקבלת תוכנית שמורכבת, לרוב, מתקנון (מסמך המכיל הוראות כתובות) ומתשריט (ביטוי גרפי של הוראות התוכנית בהתייחס למרחב הגיאוגרפי עליו היא חלה). רןב התוכניות כוללות:

  • מסמכים תכנוניים נוספים: נספח תנועה, נספח ניקוז מים וביוב, נספח סביבתי וכיו״ב.
  • מסמכים הנוגעים לקניין: מיפוי בעלויות, טבלאות הקצאה ואיזון.
  • מסמכים פרוגרמטיים.

תקנון התוכנית והתשריט הם מסמכים מחייבים שסטיה מהם מחייבת הליך שנרחיב עליו בהמשך. לגבי יתר המסמכים – תקנון התוכנית מגדיר אם הם מנחים, מחייבים או מחייבים חלקית.

היררכיה תכנונית

כאמור, הסטטוטוריקה בישראל מחולקת לשלוש רמות: ארצית, מחוזית ומקומית. בכל רמה יש מוסדות מאשרים שבסמכותם לאשר תוכניות מסוג מסויים. כל תוכנית צריכה להתאים לזו שגבוהה ממנה בהיררכיה.

 בנוסף, ישנן מספר ועדות ארציות נושאיות כגון: 

  • ותמ״ל – ועדה ארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור שהוקמה ב 2014 ככלי לפתרון משבר הדיור. 
  • ות״ל – ועדה לתשתיות לאומיות. גוף תכנון המתמחה בקידום סטטוטורי ותכנון לפני ביצוע של תוכניות תשתית בעלות חשיבות לאומית.
  • ולחוף – ועדה לשמירה על הסביבה החופית. הוקמה בשנת 2004 ומופקדת על שמירה ואיזון בין שיקולים תכנוניים לערכי שמירת הסביבה החופית.

יוזמי תוכניות

כשמדובר בתוכניות מתאר (ארצית/ מחוזית/מקומית) היזם הוא גוף ציבורי, למשל: רשות מקומית, משרד הבינוי והשיכון, גופים האחראים על תשתיות וכיו״ב.  יזם של תוכנית מפורטת יכול להיות יזם פרטי בעל עניין בקרקע או גוף ציבורי. 

רמת תכנון, סוג תכנון, מוסד מאשר

ארצית

מוסד מאשר: ממשלה.

סוג התכנון: תמ״אות – תוכניות העוסקות בנושאים ברמה הארצית כמו תכנון תשתיות, פריסת האוכלוסייה שימור הטבע וכיו״ב. למשל תמ״א 38 – תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, תמ״א 35 – תכנית מתאר ארצית לבניה פיתוח ושימור, תמ״א 37 – תכנית מתאר ארצית לגז טבעי.

כאן תוכלו למצוא את רשימת תוכניות המתאר הארציות

 

מחוזית

מוסד מאשר: מועצה ארצית לתכנון בניה.

סוג תכנון: תכניות מתאר מחוזיות לששת המחוזות במדינה (צפון, חיפה, מרכז, תל אביב, ירושלים, דרום).

 

מקומית

מוסד מאשר: ועדה מחוזית.

סוג תכנון: תוכניות מתאר מקומיות – מכוחן ניתן לאשר תוכניות מפורטות.

 

מוסד מאשר: ועדה מקומית / ועדה מרחבית.

סוג תכנון: תוכניות מפורטות (תב״ע) – מכוחן ניתן להוציא היתרי בניה.

הליכי הרישוי משלימים את הליכי התכנון במסגרתם מתקבלים אישורים שמאפשרים ליישם את כל מה שנקבע בתוכנית.

1

מהי תב״ע?

תב״ע הוא שם מקובל לתוכנית מפורטת, למרות שהמונח אינו תקף היום. זהו הליך החקיקה הקצר ביותר שמכוחו, בניגוד לתכנית מתארית, ניתן להוציא היתר בניה. תוכנית מפורטת חלה בדרך כלל על תחום מצומצם של מתחם ולעיתים אף על מגרש או על מבנה בודד. סעיף 145(ז) לחוק קובע שעל מנת שניתן להוציא היתר בניה, על התוכנית לקבוע את ייעודי הקרקע, שטחי הבניה המותרים, החלוקה למגרשים,  קווי הבניין, גובה המבנים או מספר הקומות. 

ההליך התב״עי

תכנון התב״ע כולל את השלבים הבאים:

  • גיבוש רעיון ראשוני וקביעת מטרות התכנית. 
  • סקירת המצב הקיים.
  • קביעת פרוגרמה תכנונית. 
  • תאום ראשוני עם הרשות.
  • הכנת מסמכי התכנית.

במאמר זה נתמקד בתהליך תכנון התב״ע כחלק מניהול וקידום התהליך התב״עי. מיותר לציין כי תכנון / שינוי תב״ע הוא תהליך אדריכלי מורכב בעל אספקטים משפטיים שבמאמר זה לא נשים עליהם דגש.

גיבוש רעיון ראשוני וקביעת מטרות התכנית

כאשר מחליטים ליזום הליך תב"עי חשוב להגדיר ולהבין את מטרות התכנית. בהקשר זה אנו מתייחסים למטרות התוכנית מהאספקט של הסטטוטוריקה, כלומר: הגדלת זכויות, שינוי / תוספת יעודי קרקע, שינוי / תוספת שימושים במבנה ועוד. 

חוק התכנון והבניה מגדיר, בין היתר, את סמכויות הוועדות ולכן למטרות התוכנית יש השפעה וקביעה אם התוכנית תאושר בוועדה מקומית או בועדה מחוזית.

לכן, כאשר מגדירים את מטרות התוכנית צריך, בין היתר, לכוון למוסד התכנון שנרצה שיאשר אותה. לעיתים נרצה שהתוכנית תידון בסמכות מקומית, משום שההליכים מול הועדה המקומית הם בד"כ קצרים יותר. לעיתים נעדיף לתכנן תכנית בסמכות מחוזית ע"מ למקסם את האפשרויות שמציע ההליך התב"עי. 

סקירת המצב הקיים

כיום אין בעצם תא שטח בארץ שלא חלה עליו יותר מתוכנית אחת. הבנת המסגרת התכנונית שבתוכה פרויקט אמור להתקדם היא הליך מורכב שנעשה על ידי אנשי מקצוע. כדי לשקול פיתוח של שטח מסויים, הקמה של בניין חדש, שינויים או תוספת לבניין קיים וכיו"ב, נדרש מיפוי של השימושים, הזכויות והמגבלות, שנקבעו בתוכניות קודמות רלוונטיות לתא השטח נשוא הבדיקה.

בנוסף, עולות בתדירות גבוהה שאלות של פרשנות בין איך שהצוות היזמי מבין את המסגרת שנקבעה לבין איך שגורמי התכנון,  במוסד התכנון הרלוונטי, מבינים אותה. במידה ולא מצליחים להגיע לעמק השווה במסגרת תכנונית, משלבים בתהליך יועצים משפטיים, הן מצד היזם והן מצד מוסד התכנון. 

ניתן לאתר מסמכי תוכניות במאגר התוכניות באתר מנהל התכנון, וכן באתרים של הוועדות המקומיות באתר המפות הרשמי של מדינת ישראל ועוד.

קביעת פרוגרמה תכנונית

גיבוש הפרוגרמה מתייחס לתכנון האדריכלי וחייב להתבסס, בין היתר, על המצב הסטטוטורי הקיים.

תיאום ראשוני מול הרשות

בין אם התב"ע תאושר ע"י ועדה מקומית או ע"י ועדה מחוזית, שיתוף פעולה מצד הרשות הוא קריטי לצורך קידום ואישור התב״ע. במידה והתב"ע מאושרת ע"י הועדה המחוזית, עדיין נדרש דיון והמלצה של הועדה המקומית בתכנית, לכן חשוב כבר בשלבים מוקדמים ועוד לפני שמשלימים את מסמכי התכנית לבצע תיאום מוקדם עם הרשות. 

תיאום כזה מאפשר: 

  • ליצור תקשורת ושיח מקצועי שותף עם הרשות.
  • להבין מה עלולים להיות הנתיבים הקריטיים באישור התוכנית ולהערך לכך.
  • לקצר לוחות זמנים ולייעל תהליכים.

חשוב לציין כי כמו כל תיאום עם הרשויות יש חשיבות להגיע לסיכומים מתועדים שישרתו אותנו בשלבים מתקדמים בתהליך.

כמו כן, כאשר מדובר בתוכניות בסמכות מחוזית, ניתן לתאם דיון פרה-רולינג בתוכנית. בדיון זה משתתפים ראש צוות ורפרנט של הועדה וגם נציגי הועדה המקומית. בסוף הדיון יוצא סיכום המפרט את העקרונות שסוכמו.

הכנת מסמכי התוכנית

הכנת מסמכי התוכנית מתבצעת עפ"י נוהל מבא"ת שקבע סטנדרט אחיד לעריכת תוכניות. תשריט ותקנון התוכנית הם מסמכים מחייבים ולא ניתן לסטות מהם. סטיה ניכרת שמחייבת הכנת תוכנית חדשה.  

כאמור, אל שני המסמכים הללו מצטרפים נספחי תוכנית שונים לרבות: נספח בינוי, נספח תשתיות, נספח ניקוז, נספח תנועה, נספח נוף, נספח בניה ירוקה ועוד.

תקנון התוכנית קובע את הסטטוס של יתר מסמכי התכנית והם יכולים להיות:

  • מחייבים – הכוונה שכל סטייה מהם היא סטייה מהוראות התוכנית שלא ניתן לאשר במסגרת הקלה בהליך של היתר בניה.  
  • מנחים – גם מהם אסור לסטות, אלא אם נוצרו נסיבות מיוחדות המחייבות שינוי – מותר לסטות מקביעותיהם באופן מינימלי. 
  • נספחים מנחים להוראות מסוימות בתוכם – לדוגמה, נספח תנועה מנחה מחייב לעניין כניסת ויציאות. וישנם נספחים נלווים.

יחס לתוכניות אחרות

כאמור, אין כיום בארץ תא שטח שאינו מתוכנן. תקנון התוכנית קובע האם התב"ע משנה או כפופה (באופן מלא או חלקי) לתוכניות אחרות. 

תכנון חושב רישוי 

ההליך התב"עי הוא ארוך ומורכב ולכן, על מנת שנוכל לוודא שניתן יהיה ליישם אותו, חשוב לקחת בחשבון את שלב הרישוי כאשר מכינים את מסמכי התוכנית. כל הגבלה שננטעה במסמכי התוכנית תלבלב בשלב הרישוי לכן אנו ממליצים לאמץ גישה של תכנון חושב רישוי. 

תהליך אישור תב״ע כולל את השלבים הבאים:

הגשת סט תוכניות למוסד התכנון הרלוונטי 

לקראת הגשה יש לוודא שמסמכי התוכנית עומדים בתנאים מוקדמים עפ״י רשימת תיוג שקובע נוהל מבא״ת. את הבדיקה מבצע עורך התוכנית בהתאם לפרמטרים שונים כמו: האם התוכנית היא לאיחוד וחלוקה, משנה ייעודים וזכויות, הסדרי תנועה וכיו״ב. ההגשה מתבצעת במערכת מבא״ת ועל פי דרישת מוסד התכנון גם בעותקים מודפסים. תנאי מקדים להגשה הוא הכנת תצהירים חתומים  ע״י היזם, האדריכל, צוות התכנון והמודד.

חלק ממוסדות התכנון עשויים לפטור מהגשת מסמכים נוספים לצורך קליטת הבקשה. לכן, מומלץ לתאם מה המסמכים הנדרשים לשלב זה מול הגורם הרלוונטי.

דיון בתכנית וקבלת החלטה

לפני שמשבצים את התוכנית לדיון, מסמכי התוכנית נבדקים ע״י צוות מקצועי של הועדה, יועצים חיצוניים שלה ומשרדי ממשלה (תחבורה, איכה״ס בריאות וכד׳). בשלב הבדיקה כל גורם שבודק את מסמכי התוכנית יכול לבקש, כתנאי לקבלת אישור, לבצע עדכונים כאלה ואחרים בתכנון. שלב זה יכול לקחת חודשים רבים, לכן גם כאן תיאום מוקדם ותקשורת שוטפת עם הועדה והגורמים המאשרים הם קריטיים לייעול התהליך וקיצור לוחות הזמנים.

הדיון מתקיים במליאת מוסד התכנון. 

  • תוכנית בסמכות ועדה מקומית – לדיון יוזמנו נציגי הועדה המחוזית, יועצים משפטיים ומשרדי ממשלה שונים. לעיתים יוזם ועורך התוכנית יתבקשו להציג אותה כחלק מהדיון.  כמו כן, לעיתים מזמנת הועדה מתכננים נוספים מצוות התכנון של התב״ע על פי שיקול דעתה. הדיון בתוכנית לא מתקיים בנוכחות היזם והצוות המתכנן.
  • תוכנית בסמכות מחוזית – לדיון יוזמנו נציגי הועדה המקומית, יועצים משפטיים, נציגים של משרדי ממשלה ולעיתים אפילו נציגי היזם.

לאחר הדיון מפורסמת החלטת הועדה להפקיד/להפקיד בתנאים/לדחות את התוכנית. במידה והוחלט להפקיד, הועדה תנפיק נוסח פרסום להפקדה. לגבי מוסד תכנון מחוזי פרוטוקול הדיון וההחלטה יתפרסמו באתר מנהל התכנון, שניתן לאתר כאן .

במידה והוחלט להפקיד בתנאים, ליוזם התוכנית יש שבעה חודשים להשלמת התנאים להפקדה שעשויים לכלול עדכון של התכנון, קבלת אישורים מגורמים נוספים ועוד.

במידה הוועדה מחליטה לדחות את התוכנית, ניתן לערער על ההחלטה.

חשוב לציין כי כיום חלק גדול מהוועדות מביאות תוכנית לדיון לאחר קבלת כמעט כל האישורים הנדרשים. לכן, לאחר דיון בועדה, אין כמעט תנאים להפקדה, אלא אם במהלך הדיון עולה סוגיה מהותית חדשה שלא נדונה עד כה.

כאמור, ההליך התב״עי ״מועד לפרשנות״ הן מצד היוזם והן מצד מוסד התכנון שדן בה. לכן נאלץ להתמודד עם כל נושא שלא נסגר הרמטית לפני הדיון כתנאי להפקדה של התוכנית.

פרסום והפקדת התכנית

יתאפשר רק לאחר שמסמכי התוכנית מניחים את דעתה של הועדה. ניתן להפקיד תוכנית אך ורק לאחר קבלת נוסח פרסום מגוף התכנון שמאשר את התכנית. הפרסום מתבצע ע״י יוזם התוכנית ובאחריותו לעמוד בתקנות תכנון הבניה לעניין זה.

משך ההפקדה הינו 60 ימים קלנדריים. זהו הזמן שבו מסמכי התוכנית זמינים לעיון של כל מי שרואה את עצמו נפגע ממנה ומעוניין להתנגד לה. 

זו הפרוצדורה שהופכת את ההליך התבע״י להכי פחות ודאי מבין תהליכי הרישוי והבניה, מכיוון שועדה מחוייבת לאשר בקשה להיתר במידה והיא עומדת בתנאי התכנית החלה. במקרה של תב״ע עמדת הועדה פתוחה להתנגדות של אזרחים פרטיים, כמו גם של גופים ציבוריים.

דיון למתן תוקף ודיון בהתנגדויות

במידה ולא הוגשו התנגדויות, בתום תקופת ההפקדה מתקיים דיון למתן תוקף. בד״כ זהו הליך פורמלי בלבד. 

במידה והוגשו התנגדויות, מתקיים בדיון נוסף בתוכנית הידוע בשם ״דיון בהתנגדויות״. בדיון זה משתפים נציגי הועדה ויועצים משפטיים, המתנגדים ויוזמי התוכנית. ישנם מקרים בהם הדיון מנוהל ע״י גורם מקצועי מטעם הועדה ולא ע״י הועדה עצמה.  

חשוב לדעת: זהו הליך פסבדו משפטי. חשוב שיובילו אותו עורכי דין בתמיכה וסיוע של מתכננים ומנהלי תחום הרישוי.

לאחר הדיון בהתנגדויות הועדה יכולה להחליט לאשר את התכנית כפי שהיא / לאשר בכפוף לתיקונים הנובעים מההתנגדויות / לדחות את התכנית. 

במידה והוחלט לדחות את ההתנגדויות התכנית תשובץ לדיון למתן תוקף. 

במידה והוחלט כי בעקבות ההתנגדויות יש לבצע תיקונים מהותיים בתוכנית, מוסד התכנון יכול לדרוש פרסום חוזר להפקדה הפרסום מתייחס רק לשינויים שבוצעו. 

מתן תוקף ופרסום ברשומות

לאחר דיון למתן תוקף אישור התוכנית מפורסם בעיתונות ובילקוט הפרסומים. שלב זה לא דורש התערבות מצד יוזם התכנית

מושגים נוספים

עד כאן תארנו את ההליך התב״עי.  ישנם מושגים נוספים בתהליך שנרצה להתייחס אליהם.

אישור השר

כל תוכנית בסמכות מקומית מחוייבת בקבלת אישור השר (כיום שר פנים אך עשוי להשתנות).    מטרת האישור היא לוודא שלוועדה יש סמכות להפקיד ולאשר את התוכנית. על פניו, הועדה צריכה לקבל את אישור השר לפני דיון בתכנית. אולם, נתקלנו מספר פעמים במצב בו התוכנית הועברה לאישור השר רק לאחר הפקדה.  במידה ולשכת התכנון חולקת על עמדת הועדה המקומית בעניין סמכותה לאשר תב"ע, יוזם התוכנית נדרש להתחיל מחדש את תהליך אישור התוכנית מול מוסד תכנון אחר, למשל ועדה מחוזית.

פרסום 77 78

מתייחס לתוכניות מתאריות ומעלה בההיררכיה התכנונית ומחייב את אישור לשכת התכנון. המטרה היא שלא יקבעו ״עובדות בשטח״ על בסיס סטטוטוריקה תקפה שעומדת בפני שינוי. כחלק מהפרסום מוגדרת התקופה בה הוא יחול. ללא קשר, תוקף הפרסום פג עם הפקדת התכנית.

  • סעיף 77 לחוק התכנון והבניה מתייחס להודעה על הכנת תוכנית.
  • סעיף 78 לחוק תכנון ובניה מגביל את הליכי התכנון והרישוי שניתן לקדם בתחום הקו הכחול של התכנית. למשל לא מאפשר הגשת היתרי בניה.

דוגמא עדכנית לכך היא תוכניות המטרו שמגבילות הוצאת היתרי בניה ותב״עות לאורך כל תוואי המסילה.

במידה ופורסמה הכנת תכנית לפי 77 78, ניתן לתאם מול לשכת התכנון קידום הליכי סטטוטוריקה ורישוי בתנאים מסוימים. כמו כן, ניתן להחריג מגרשים / מבנים מהפרסום בהליך תכנוני מול יוזם התכנית ולשכת התכנון.

השפעה על ההליך

התנגדויות

התנגדות הינה הליך קבוע בחוק שבו כל מי שרואה את עצמו נפגע מתוכנית רשאי להגיש התנגדות בתקופת ההפקדה של התוכנית. ההתנגדות צריכה להיות על בסיס תכנוני וזהו תהליך שמוביל עו״ד ומעורבים בו יוזם התוכנית, המתכננים ומנהלי הרישוי. חשוב לציין כי ההתנגדות נדונה בשלב ראשון במוסד התכנון המוסמך לאשר את התוכנית. כלומר, במידה ומדובר בתוכנית בסמכות מקומית – הועדה המקומית היא שתדון בהתנגדות. במידה והועדה מחליטה לדחות את ההתנגדות, קיימת אפשרות להגיש ערר על ההחלטה. לאחר שממצים את האפשרויות האלו ניתן להגיש עתירה לבית המשפט.

חשוב לציין כי בעלי עניין משתמשים בהליך ההתנגדות כדרך להשפיע על ההליך התכנוני. לעיתים יזמים (פרטיים וגופים ציבוריים) אף מגישים ״התנגדות עצמית״ – התנגדות לתוכנית אותה הם יוזמים על מנת להביא אותה לדיון בערכאה גבוהה יותר ולשנות את ההחלטות של מוסד התכנון שדן בתוכנית.

פעילות ציבורית

ניתן גם להשפיע על תהליך תב״עי באמצעות פעילות ציבורית / קהילתית שתשפיע על מקבלי ההחלטות בעלי העניין ומוסדות התכנון שאמונים על אישור התוכנית. תהליך זה יכלול פניה למקבלי החלטות, פניה לאמצעי התקשורת, הקמת קהילות ברשתות חברתיות ושיתוף פעולה עם ארגונים העוסקים בתכנון או בסביבה. דוגמה לתהליך כזה הוא ביטול התב״ע של הקמת כפר נופש בפלמחים, שהחל מיוזמה פרטית שאורגנה ע״י מספר צעירים, שבעזרת עמותת אדם טבע ודין הביאו לביטול התוכנית ע״י החלטה של בית המשפט המחוזי מרכז. יש לציין כי היה מדובר במאבק שנוהל במשך כ- 10 שנים וכלל פעילות ציבורית נרחבת לצד לא מעט דיונים והליכים משפטיים.

לסיכום

הליכים תבע״ים הינם הליכים ארוכים, לא ודאיים (כפופים להתנגדויות) שדורשים השקעה רבה של משאבים מצד מי שיוזם אותם. אז למה בכלל צריך את כל זה? 

  • בכדי להשביח נכסים – ע"י הגדלת זכויות תוספת שימושים וכדומה…
  • בכדי לענות על צרכי המשתמשים – כיום יש דרישה לאזורי תעסוקה ותעשייה עתירת ידע יותר מלתעשיה כבדה.
  • בכדי להגן על בעל הנכס – כאשר יש בנכס חריגה מבחינת בינוי או שימוש ניתן להסדיר אותה רק בהליך תב"עי.

תהא הסיבה אשר תהא, חשוב לנהל נכון את התהליך על מנת שבסופו תתקבל תוכנית שתענה על הצרכים של כל הנוגעים בדבר ושניתן יהיה לממש.

1